Wednesday, July 15, 2009

環保的經濟角度

黃健明 - 獅子山學會經濟研究員, 信報 (理財投資 P. 33 , 2009.7.15)

不要以為從經濟角度分析環保問題,就是簡單地說環保會增加成本、阻礙經濟發展,於是環保與經濟增長成為二選其一的選擇題。相反,環保問題的經濟分析其實有助了解問題的核心,從而制定相關政策。

過去的環保問題主要集中於資源短缺的憂慮,例如害怕使用木材會使樹森消失、急增的能源需求會耗盡石油等。這種想法的經濟理論基礎較弱,原因是某種資源的多寡會影響價格,價格改變消費行為,最後所謂短缺問題亦會得以解決。

就像歷史中的木材、煤和石油等各種能源,隨價格主導而更替,都能避過耗盡的危機。同理,只要石油的存量下降到一定程度的少,價格就能引導使用各種再生的能源。

界外效應受關注

近年的環保議題已較少集中「耗盡」的問題,而是主要來自各種經濟活動產生的界外效應(externality)。假如工廠毋須負擔污染環境的成本,同時生產又不受限制,工廠將會在整體社會的邊際成本(包括環境污染的成本)高於整體社會的邊際得益的情況下,仍然繼續生產。這種情況就是過度生產,過度生產的背後,就是過度使用環境資源。

高斯定律(Coase theorem)指出,界外效應源於產權不清,工廠過度污染河流打擊漁民生計是由於河流的產權不清,因而無法透過交易使河流資源達致適度使用。

釐清產權在工廠和漁民的社會是很可行方法。不過,隨工廠和漁民的人數增加,高昂的交易費用,將使界定環境資源的產權接近不可能,於是政府限制生產,或以稅項解決問題就較為常見。

由此可見,因為膠袋難以分解或在分解時產生有毒物質,所以對膠袋徵費,並非沒有經濟理論架構支持的。不過,由界外效應看現在香港的膠袋徵費,有幾點卻很值得留意。

第一、過度使用膠袋的問題,是由於個人使用膠袋時沒有考慮到對社會帶來的額外成本,而徵費則是用來把以往未有考慮的社會成本加入個人成本之中,利用價格機制減少膠袋的使用量。

減少膠袋使用量是改正個人成本的結果,而不是徵費本身的目的。盲目追求減少膠袋使用量,使到過少使用膠袋(即使用量的邊際得益仍高於邊際成本)而加重其他代替品的消耗,理論上,與過度使用膠袋的害處不惶多讓。

要有效地利用額外的徵費達到適度使用膠袋的效果,關鍵在於弄清使用膠袋對環境所帶來的額外成本。環境成本往往難以直接計算,簡接的方法就是根據回收再造,或無毒廢物處理等能夠「消滅」膠袋的成本入手。因此,利用徵費改善過度使用膠袋問題的步驟,應該是先建立相關的產業,然後再根據有關的成本制定徵費,這樣才可以避免膠袋徵費失去方向。

第二、既然徵費目的在於解決個人成本與社會成本的分歧,存在成本分歧的項目便應徵費,當中不應存在價值判斷。如果處理膠袋存在額外的社會成本,膠袋便不會因為用於濕貨,變得較環保或者較為必須,因此也沒有理由豁免於徵費外。進一步而言,如果膠袋的問題源於塑膠物料,便應從源頭的塑膠物料徵費,而不應只把使用膠袋才是浪費。

實施膠袋徵費以後,不織布袋成為主要的代替品。環保袋的塑膠物料多於普通膠袋幾十倍,部分較膠袋更難分解,但較為耐用。最終使用不織布袋是否較為環保,取決於個人習慣。

有些人使用不織布袋時分門別類、小心存放,不織布袋可以經年使用;有些人事務繁多,又見從各種途徑得來的不織布袋不少,每個不織布袋可能只會使用幾次。人人習性不同兼且時刻在變,假如在實施徵費時加入價值判斷,就很容易扭曲不同代替品的相對價格,把過度使用的問題由膠袋推到其他「更不環保」的代替品。

第二、 過度使用等於過度供應,向消費者徵費跟向供應者徵費理論上沒有分別。當然,要是供應者沒有把徵費轉嫁給消費者,這樣便無法減少膠袋的使用量。

事實上,零售商採購的膠袋從來不是免費的,但大部分零售商最後卻是將膠袋免費給予顧客。其實這樣的情況在社會上一點也不罕見,食肆的茶水、牙籤是免費的(酒樓收茶錢,但加水加茶葉不另收費),巴士上的座位也不會較企位另收費用。這些情況都是因為「收取費用」的行為本身存在成本,要是膠袋、茶水、牙籤和座位本身的價值較為他們定價、監察用量、更改收費系統等成本還要低,零售商、食肆和巴士公司自然寧願免費奉上。

成本高 利運用資源

因此,假如徵費對象是零售商,而零售商並無把徵費轉嫁消費者時正代表對膠袋收費的成本大於徵費。即使零售商不對消費者收費,因而不能減少膠袋使用量,但對整體社會的資源運用仍然較為有利。也許有人會認為向消費者收費的成本只屬一次性,必定較改正過度使用膠袋的長遠社會得益為少。

環保是當今的重要議題,然而,要是政府不只打算把環保成為流於口號的形象工程,隨波逐流地將外地的相關法律照抄一通,而是真正希望避免環境資源被濫用。政府推行措施之時,除了要有嚴謹的科學基礎,也應該認真地進行經濟分析。

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