Wednesday, June 24, 2009

政府主導產業發展的得失

黃健明 - 獅子山學會經濟研究員, 信報 (理財投資 P.29, 2009.6.24)

對於經濟機遇委員會提出發展六大優勢產業,政府大表贊同,隨即提出以廉價土地及其他措施加以推動。回歸以後,政府對於制訂產業政策遠較以往積極。近年的施政報告之中,科技產業、中藥港、服裝港和創意工業等意念層出不窮。至於實際的「成果」,包括從高科技的數碼港到大眾旅遊觀光點的迪士尼樂園。

論政府主導產業發展的經驗和實踐,相信中國必在頭幾名之內。剛於去年成為世界銀行第一位華人首席經濟學家的林毅夫教授在其新書《解讀中國經濟》之中,也有不少提及產業政策的篇幅。

必然干預其他經濟層面

早於五十年代初期,中國跟其他發展中地區一樣,極力推動重工業優先的政策。發展重工業涉及龐大的資金,而且技術主要由西方國家主導,所以設備大都需要進口。這些要求與中國當時缺乏資金、外的情況,可說大相逕庭。政府需要優先發展重工業,就必須干預經濟其他環節來為其提供有利條件,這些包括壓低利率降低資金成本、抬高價減低入口設備所需,以至限制原材料和工人各種生活所需品的價格來壓低生產成本。

以上各項,針對的只是與重工業生產直接有關的生產要素。不過,由於社會經濟環環相扣,干預無可避免要引伸至其他層面。即如只是單單抬高價將造成外流失,於是政府必須進一步實施外管制限制資金流動;壓低工人生活所需品價格將吸引人口向城市遷移和造成短缺,於是政府便要實施限制人口遷移和配給的制度。簡而言之,相比今天各地的產業政策,中國當年的重工業優先政策可以說是更為完整和全面。

重工業優先政策的結果,是重工業在各種人為的有利條件得以建立,甚至發展出原子彈和人造衛星等先進技術。可是,隨重工業優先政策而來的各種干預耗用大量社會資源,人民的生活水平卻與已發展地區和同期起步的發展中地區愈拉愈遠。

由此可見,分析產業政策的得失,不能只是眼於政策所推動的產業成果。因為透過政策優惠、財政補貼、甚至保護主義在背後支持的產業政策,動用大量社會資源為某種產業創造有利環境,總不難取得一些成果。就像韓國的高技術、高科技產業,常常被人引以為產業政策的典範,卻甚少有人留意到韓國政府為推動相關產業而使政策資源向當地財閥嚴重傾斜,最終這些大企業在亞洲金融風暴中紛紛倒閉,進而拖垮韓國政府的財政和整個經濟。

產業政策的出現,拋開利益團體的影響不談,往往都是出於一種超趕的心態。由於某種新興生產模式或產業在其他地區取得理想回報,於是希望引為已用。中國和很多發展中地區當年的重工業優先政策,就是看見已發展地區擁有較多資本密集的產業和生產模式,因而認為資本密集的產業較為優勝。即使時至今日的香港,從當年的數碼港到他日的西九,背後都有超趕的影子。


好心做壞事時有發生

事實卻是,各個地區根據自身各種資源的分布,對於發展不同產業和使用不同生產模式有其相對優勢。即使某種產業或某項技術擁有能夠提供最大增值的絕對優勢,在考慮到某個地區的資源分布後,卻未必最為合適。

因此,各個地區最應發展的產業,就是根據各地相對優勢自行發展的產業。當年亞洲四小龍的經濟急速增長,其中資源匱乏如香港亦能短時間內把人均收入拉近至已發展地區的水平,依靠的並不是盲目從外地引入高新產業,而是利用相對優勢以勞工密集的生產方式成功取得重要市場份額。時移勢易,香港在勞工密集方面早已失去相對優勢,但相對優勢作為產業發展中的基石地位依然不變。

相對優勢,就是市場奉行的產業政策。無可否認,市場存在不少諸如訊息、協調等等成本,發展新興產業之時亦將出現失誤和不足。因此,最為理想的情況莫過於政府以其慧眼,制訂符合相對優勢的產業政策減輕市場失誤的成本。不過,這樣既有賴政府在收集資訊上較市場參與者更勝一籌,更加需要假設政府能夠有效避免內部官員和外部利益團體隨政策而來的各種逐租行為。

因此,若論合適的產業政策,其實無非就是為整體商業活動拆牆鬆綁,從而在市場競爭下發展出擁有相對優勢的產業;而不是動用社會其他環節的資源和政府政策,向官員或利益團體所喜好的產業而作出傾斜。

至於對產業政策躍躍欲試的官員和政客,或許林毅夫教授在討論制度變遷時的意見,同樣可以作一個警惕:「總之,自發的制度變遷可能不是最優,政府可以扮演一定的角色,但是由以上種種原因,政府在干預的時候失敗的機會率很高,好心做壞事的情況時有發生。」

Thursday, June 18, 2009

香港需要一次重大質變

李兆富 - 獅子山學會創辦人, 信報 (理財投資 P.31, 2009.6.17)

出生於上世紀九十年代初的一群香港人,我會叫他們做「特區孩子」,他們見證了特區的成立,經歷了香港由盛轉衰的日子,要是香港在最根本的環節沒有出現重大質變,他們前路或許會很難走。

加拿大作家 Malcolm Gladwell 去年出版的暢銷書 Outliers 提出了一個看法︰時勢造英雄。簡而言之,成功除了天分和努力,更要配合外在環境因素;出生在錯誤的時空,像號稱「全美國最聰明的人」Christopher Langan,就算有爆燈的195分智商,在一生的頭一段日子際遇不好,往後也只有幹幹粗活,那非凡的腦袋苦無用武之地。

「特區孩子」怨氣極深

筆者的一代,出生於七十年代,大學畢業後投入社會,剛巧是亞洲金融風暴前後和科網經濟的興起;雖然在畢業之後的十五年間,經已遇到了三次泡沫,但友儕間能成功趕上新經濟步伐,也總算找到了一門出路。九十年代移民潮,造就過一段中高層人才真空,也讓當時廿多歲的我們,更多了一點事業上出頭的機會。可是,比起父兄一輩人經歷的急速增長,我們這一代的小康之路,難免比較多崎嶇顛險。

可是,比筆者年輕、八十年代出生的一群人,經歷的又是更灰暗的另一番境象。他們畢業的時候,正是科網泡沫爆破和之後的新經濟寒冬,本來雄心勃勃想當網絡英雄,苦讀了三年電腦工程,結果卻前路迷茫,就算是冬去春來,卻見到處盡是股樓炒作,彷彿九十年代資產泡沫爆發的翻版;記得當時坊間冒出了有幾位少年和美少女「股神」,不知他們如今身在何方?

時光飛逝,終於到九十年代出生的「特區孩子」投入社會。「特區孩子」剛懂事的日子,便親身經歷特區成立和接下來的連串混亂施政。這群「特區孩子」的小學經歷,是社會為一刀切母語教學爭論不休,他們自己也面對前所未見的壓力;到他們上了中學,又遇到新學制和通識科的挑戰。近日,社會才忽然驚覺,原來這一代的孩子和往昔的我們,有一段很大的距離;政府說年青人濫藥,有結黨去打劫的少年,也有出賣肉體的少女,這些明顯都是社會最嚴重的警號。問題是,警號背後又隱藏了什麼訊息?

再過幾年,「特區孩子」便要入大學。第一屆新高中學制的畢業生,以及舊制下的最後一屆畢生,進入大學的過程也加倍驚險,雖然那一年兩批學生沒有正面競爭,三年制和四年制各有學額去吸納他們,可是他們當中仍會有數萬人進不了大學,相信其中有不少會在翌年,也就是2013年,以重讀生的身份去跟第二屆的新高中學制畢業生競爭學位。這幾年的一群「特區孩子」,怨氣將會很深。

官方的答覆或許是︰「除大學外,還有其他渠道去讓中學畢業生去進修,或者他們可投身社會工作。」

「派錢保民望」變成傳統

在未面對真正的政治衝擊前,官員還可以如此冷靜回應。不過,屆時特區有新的行政長官,未站穩陣腳的他,會以什麼方案去對應這個問題?到時特區政府會大幅增加高等教育的撥款嗎?在政治現實下,增加高等教育的撥款既可解燃眉之急,也可贏得社會掌聲,為政者做個順水人情,何樂而不為?再者,特區早已開了「派錢保民望」的傳統,增加高等教育撥款似乎將是下一個十年必然發生之事。

可是,大學學位數目的不斷增加,卻非教育質素的進步。

筆者的兩個孩子年紀還很小,所以「特區孩子」面對的問題,對筆者來說仍然有點距離。不過,筆者跟其他父母討論子女的未來,大家都顯得憂心忡忡。事實上,有不少能力上負擔得起的父母,都表示一旦香港教育狀況繼續差下去,唯有將子女送到外國。說句政治不正確的話,大家都對教育制度全面失去信心。

筆者和這些家長的觀點和預期,是非常典型的中產思維;不過,這也正好是香港沉默多數的想法。就算中學畢業之後進不了大學,也得趕緊在年青時進修,否則,前路難行。老套點說,在全球化的知識型社會,一般人的成就跟學歷掛,而大家的競爭對手也是來自全球各地的人,教育搞不好,香港還會有未來嗎?

無論是為了特區還是為了孩子,我們都要反思如何令投放在高等教育的資源得到應有的成效。不斷擴大一個自我封閉的系統,絕對不是一條出路,搞好教育亦不等於永無止境地增撥資源。事實上,我們必須要面對一個重要問題:香港的高等教育界具備國際級的競爭力嗎?
錢跟學生走

近日民間組織在熱烈討論打造香港為教育樞紐。對香港的良好願望,無論如何也值得在精神上作出支持,但面對現實,香港的高等教育制度要提升競爭力,首先要從收生的過程改革。現在的大學聯招,要是套用競爭法的技術用語,根本就是瓜分市場的反競爭行為。以往只得兩所大學的日子,直接競爭令大學的文化和氣份都搞活了。如今,大學是三年制或四年制,也要被一刀切,為什麼香港不可以有兩種學制並存競爭?為什麼大學是三年制或四年制,竟然不是由大學自己決定?

另一方面,對大學本科生的撥款,應得錢跟學生走。政府對大學本科學位的撥款,為什麼不可以用來讓香港的年青人到海外升學?一個學生要是被頂級學府收錄,為什麼他要放棄一個香港學生應得的資助?這個學生要是父母負擔得來,他或許可以瀟灑一點。可是,如果他是一個貧窮家庭的學生,雖說外國的頂級大學多數設有獎學金,又有幾多人因為怕日後失去獎學金而寧願選擇留下?

大概在千禧年,還未是特首的曾蔭權,對大學生提出了錢跟學生走的想法,結果惹來高等教育口誅筆伐。事實上,當時正值科網泡沫爆破,本來就是一個改革的契機。要是早已經有錢跟學生走,或許科網第二波的Google、Facebook 和 iPhone,會見到香港年青人的貢獻。當然,歷史沒有如果,而這一代香港人,結果熱衷投入社會運動,帶來連串新現象,既是社會有機體的自然調節,也是當初想不到的後果。

面對同一個政策題目,比以當年曾蔭權提出錢跟學生走,現在更有需要改革香港的高等教育。往事已矣,筆者希望香港各界,可以從更宏觀的視點去對待高等教育,免得又一次錯失讓香港出現正面質變的黃金機會。

Wednesday, June 10, 2009

正視公私營合作 保障納稅人權益

王弼 - 獅子山學會行政總監, 信報 (理財投資 P.31 , 2009.6.10)

剛於周六擔任一專上學院的嘉賓講者,與該校的社工副學士生探討自由主義如何影響社會政策,席間免不了討論政府的社會角色等問題。

一如所料,某些同學英雄出少年,不滿足於成龍大哥的自由論:與其只局限中國人,倒不如走向國際,總之社會就不能太自由,因為市場非萬能,必須政府管一管。

市場是否萬能,猶如這世界有沒有神一樣,證實不了;但政府是否萬能,獅子山學會卻很有信心予以否定。不過,政府把持納稅人的血汗錢,的確有很大力量,問題是你的公僕一旦大權在握,通常會把人民的福祉放在心上,還是為自己累積政治籌碼?

政府傳媒的弔詭糾纏

過了數十年寒暑的讀者相信都對答案瞭然於胸。獅子山學會從不自命清高,向來不抗拒自利這現實。既然如此,商人和政客在骨子裹又有何異?

為何在香港,商界常被描繪為站於剝削勞苦大眾的位置,而政府卻鐵面無私?不過話又說回來,當傳媒遇到所謂不公義的事,一方面要求政府主持公道,但當政府出手干涉時又云官員們如何的無能。

總之香港傳媒和政府就永遠在這弔詭的關係中糾纏。政府由從前的「議而不決、決而不行」到現在「免議而不決、價貴照上馬」,還是找不到出路,浪費掉的還不是納稅人的血汗錢嗎?

事實反映一切,繼政府豪花200多億興建西九後,立法會於上周五再向環境局撥款51億元,於屯門曾嘴興建焚化爐。興建焚化爐竟要51億元,更令人擔心的是申請撥款恐怕陸續有來,因這焚化爐只處理淨化海港所產生的污泥,環境局擬興建另一(或擴建現計劃的)焚化爐,焚燒其他固體廢物,可見整個焚化爐興建計劃隨時花納稅人近100億元(當年西隧建築成本57億元,就算加上通脹,整個焚化爐計劃的成本,應可用以興建第四條海底隧道),實在貴得驚人。

我們在上周所討論的「公私營合作」(Public Private Partnership)文章中已指出,本來青洲英坭和科技大學合作,所提供的焚化爐方案只需九億元,為何環境局會拒絕這方案?環境局局長邱騰華的解釋是青洲英坭遲了入標和沒有提交環評報告,所以不考慮其標書云云。

公僕爭取政治本錢

但如果這事純粹發生在商界,任誰當老闆都不會讓邱騰華這樣輕鬆過關。如此大型計劃,環境局不可能在截標後才知道青洲的方案。如果事前已知這方案存在,環境局是否應細閱該公司的標書?如果內裹有不設實際的定價或其他過份辛辣的條件,如收取高昂的營運費等,那邱局長應可堂而皇之交代為何不接納青洲的方案,而不是像現在以遲入標這匪而所思的理由,拒絕一個造價低了八成的方案。

究竟一年收了我們納稅人三百多萬的邱局長,有沒有做好他的工作,看清楚青洲的標書?還是為免政治上的麻煩把青洲的方案排除在考慮之外?

又是「官商勾結」這魔咒在發作了。問題是縱使官員們要明哲保身,正所謂貨比三家,如果青洲可以九億元做到的事,是否意味其他私人機構也可以相近的價錢做到?如果不只是青洲投標,而是環境局主動邀請其他機構參加競投,是否可淡化官商勾結的色彩?

究竟每天跟我們說要過低碳生活,卻又打算「發展」郊野公園成為垃圾堆填區的高薪公僕,是在撈其政治本錢、還是為人民服務,答案不是顯然易見嗎?

高官好大喜功的心魔

所以在回歸以來,政府施政的連番失誤,與其認同傳媒喪罵我們的高官低能(始於不能接受這論點,能在兇險的政壇爬到現在的高位,他們不可能是泛泛之輩),倒不如說他們都走不出傳統官僚的心魔—是好大喜功,另一極端就是明哲保身。前者繁衍出數碼港、八萬五、母語教學和將來西九文化區等假大空的政治炸彈,後者比較不明顯,不過對市民的傷害,猶如吸血蟲附體,受害者血液被一點一滴的抽去而不自知,危險可能更大。所以要保障納稅人的權益,政府應鼓勵私人機構參與投標,而不是對投標者不屑一顧。只要競爭存在,公私營合作是應重新受到重視的。

Wednesday, June 3, 2009

特區管治的出路

何民傑 - 獅子山學會政策研究員, 信報 ( 理財投資 P. 29 , 2009.6.3)

財爺又派糖,先別討論在財政預算外大灑公帑,有沒有違反基本法第一零七條的量入為出原則,輿論和民情的反應就似乎並不受落,錢是派了,卻沒有太多市民感到高興,政府民望也不見提升,反而早就證偽過的派錢招數故技重施,對經濟復蘇肯定作用不大,特區施政更見黔驢技窮。

說到底,政府雖是龐然大物,但並不是萬事俱能,優良的管治離不開三大原則,第一、應做就要做好,一些非得已由政府去管的事情,例如治安、法治,政府就應該傾全力去維護,讓所有市民都享受到保護;第二、可以不去管就不該去管,一些本來是個人或民間的事務,並不必由政府插手的,政府少干預為上,減少擾亂市民原有的生活方式;第三、要管也要管得聰明有效益,現成政府管理的事務應該不斷提升營運效益和透明度,使市民感到管治的效率。

香港特區政府對於第一原則要做的事,基本上有盡力去做,但做得愈來愈差,香港的人口和警察數目比例是全球最高的,但一宗旺角漒水案就顯見警隊乏力。淫審條例的修訂更呈現法治和言論自由的隱憂。而特區政府對第二原則就更加是倒行逆施,每月從打工仔口袋扣糧的強積金,在金融海嘯下故然引起民憤,近年禁煙、停車熄匙、膠袋稅、最工資等新議的立法都是不必要而擾民的,政府每天都在製造被仇恨的理由。

而第三原則,自董建華執政以後,特府施政進退維谷,所有提升公共服務運作效益的計劃,都不見得有順利開展。政府要管得聰明,其中一個方法是盡量將公共服務發展成「公私營合作」(Public Private Partnership,簡稱PPP)的方式,即是減少官僚的規模和直接提供服務,以外判、合營、民營等方式,透過民營機構的靈活和彈性,將政府施政優化。

可惜董建華治港期間,將「公私營合作」的良好力量一掃而空,長官意志發展無甚可為的數碼港,被指是變相地產項目;2004年生吞活剝式辦西九龍文娛王國,結果兩面不討好,「公私營合作」最後等同成「官商勾結」。最後,大則連機場管理局私營化的建議,也在2005年的諮詢後無疾而終,小則如沙田濾水廠外判的計劃,也因為公務員工會的反對而一拖再拖。

民營化創造就業機會

事實上,香港高效率的辦事作風一直為港人帶來優質生活,當倫敦的國營巴士公司年年虧蝕,香港單是九龍巴士公司就有每年超過十億人次客量,擁有全球最具規模的車隊,納稅人不用補貼運作,這都是民辦比官辦得好的力證。

又例如房屋署自1987年起,將數百萬香港人居住的公共屋管理外判,不單止提升了公屋的清潔和物業管理質素,得以將舊式保安提升到甲級水平,新加坡的公共房屋到今天仍未追上香港的水平。「公私營合作」還節省房屋署的常規人手,同樣的資源,清潔和物業管理公司可以聘請更多數量的前線員工,創造就業機會。

「公私營合作」除了節省政府開支,限制官僚篇制,更重要的是在成本和收益下,將大自然的資源得到充分保護和利用,不致因官僚只按規章辦事而破壞環境。

好像香港政府2008年購買東江食水的開支高達25億元,但水務署管理水管不善,地下水管的食水滲漏率竟高達22%,即是每年白白浪費了近6億元公帑,任由珍貴的食水在地底流失。而以2008年食水供應量達九億五千萬立方米計算,即是有二億一千萬立方米的食水浪費掉,相等於四十七萬個標準泳池的食水。

如果由成本和收益都必須計算的外判機構管理,將更盡力去維修水管,珍貴的食水就不會白白浪費。上海、巴黎、澳門近幾年都將水務管理民營化,讓民間機構更有彈性和效益去管理水管,滲漏率即時有明顯改善。

喜歡以立法管制人們方式的環保局局長邱騰華,當然不會出手干預食水浪費,但他轄下的廢物處理政策,也同樣不將「公私營合作」放在眼內。位於屯門的青洲英坭和科技大學早在2000年開始,就研究以都市固體廢物作再生能源發電生產英坭,灰燼也可用作英坭原料而不用堆填。

不知道邱騰華局長是不是因為懼怕背上「官商勾結」的惡名,對這個連環保團體都支持的再生能源方案卻嗤之以鼻。環境局並打算另覓地點以公帑興建新的焚化爐,如果立法會在這星期批出環評撥款,等同將民間的再生能源方案劃上句號,浪費這個可以節省超過60億元公帑的民間獻策,嚴重打擊其他民間機構日後主動參與公共服務的意欲。

「公私營合作」可解決問題  

我們明白提倡「公私營合作」是要克服很多阻攔,除了「官商勾結」的批評,更大的阻力是現有公務員體系的反對,例如郵務人員反對郵政署全面民營化;同時也要應付公務員以外的反對聲音,例如有律師最近以人身安全為由,反對法庭的警員由專業保安員取替。但我們相信良好管治是長時間建立起來,並且要持續不斷以相同原則去維持體制的建全,今天的特區政府就是欠缺良好管理的理念原則,也沒有維護良好制度的決心和能力。

時任財經事務及庫務局局長的馬時亨在2005年話:「政府把部分資產私有化的目的,主要是希望把公共資源,集中投放在必須由政府提供的公共服務方面。這不僅符合『大巿場、小政府』的原則,也可給予私營巿場更多發展空間,讓可以以商業運作模式經營的服務,交由非政府機構處理,令市場自然調節機制發揮作用,從而提升效率和成本效益。」  

今日在官場和立法會議事廳,還有沒有這種勇氣和承擔,知其應為而為之,敢於捍納稅人的血汗錢,維護政府的良好施政,讓更多「公私營合作」能夠落實執行呢?