公共空間與產權

黃健明 - 獅子山學會 (信報財經新聞 ~ 經濟．企管 P.32 , 2008.4.7)


回應陸續發現的「公地私用」情況，政府早前公開過百個在私人發展項目內的公共休憩空間的資料。所謂「私人發展公共空間」，是政府規定發展商劃出部分私人地方作為公共空間或公眾設施，並提供管理及保養，而政府則給予發展商額外的可建樓面面積作為補償。

　　「私人發展公共空間」中公私夾雜，可能叫人不易明白，釐清產權相信有助討論。經濟學中的產權，屬於使用權、收入享用權及自由轉讓權的組合，名義上的所有權（ownership right）反而不甚重要。假如一輛汽車名義上屬於你，但是我可以任意使用、出租和轉讓，這便跟我擁有這輛汽車無異。正因如此，強積金雖屬私人所有，但該制度侵害私人資產產權卻是明顯不過。發展商違反合約　　

事實上，香港基於歷史原因，私人並無土地的所有權，政府拍賣的是租約而不是土地本身，但是只要租約把土地的使用權、收入享用權及自由轉讓權以一個較長年期轉讓，效果則與出售土地相同。「私人發展公共空間」可視為租約中一項限制部分土地使用權和收入享用權的規定，部分發展商或明或暗、完全禁止公眾使用「公共空間」，實為違反合約，應該加以糾正。現在政府公開「私人發展公共空間」的資料，有助公眾監察違約情況、減低政府監察費用，亦屬正確之舉。

　　「公共空間」屬於公共產（common property），其實並非必須；不是這些諸如行人通道、休憩用地等「空間」不必存在，而是這些「空間」並非必須以「公共」名義擁有。相對政府以公帑提供「公共空間」，或政府不花費分毫、即如大橋隧道般交由私人發展及實行用者自付，其實並無不可。「公共空間」在財富轉移（即部分人士毋須交稅，但也可享用）的角色，則可以透過福利或與私人發展商的合約安排做到。「公共空間」仍屬普遍，無非是私營的交易費用過高：試想向每位途人收費的人手、時間成本會是如何巨大。

　　公共產名為公共擁有、實為無所歸屬，於是出現逐租（rent seeking）及租值消散（dissipation of rent）情況。《世說新語》中《王戎識李》的故事，認為「樹在道邊而多子，此必苦李」，正是基於公共產的逐租概念。生於路邊的「公共李」，其味若甜，必然所剩無幾；要是多人同時得知「公共甜李」的存在，爭持不下、繼而動武，其中耗用的時間、體力便是租值消散。資源有限，不會因為配上公共二字而成無限，因此，公共產同樣面對分配問題。

制定使用限制

　　「公共空間」的分配，多以先到先得的社會慣例處理，尖沙咀海旁的「煙花位」、郊野公園的燒烤爐都是例子。

　　除此以外，由於使用「人人有份」的「公共空間」容易引起衝突，導致租值消散，因此政府也會為不同「公共空間」制定使用限制，較易影響別人（界外效應較大）的活動通常被加以禁止。
　　由此可見，發展商或業主在遵守租約規定之餘，也確有對「私人發展公共空間」內部分活動加以限制的必要。問題在於，部分「私人發展公共空間」如休閒空間（open space）的定義過於籠統，現時部分團體卻似認為發展商或業主對任何公眾活動加以限制，均有違「公共空間」意義，最終難免引起衝突。因此，獅子山學會認為政府如不為「私人發展公共空間」直接引入政府管理類似「公共空間」的條例，便應容許私人發展商或業主草擬使用限制交予政府審批。不然，「私人發展公共空間」成為政府、私人均無法管理的不公不私空間，肯定並非市民之福。