政府主導產業發展的得失

黃健明 - 獅子山學會經濟研究員, 信報 (理財投資 P.29, 2009.6.24)

對於經濟機遇委員會提出發展六大優勢產業，政府大表贊同，隨即提出以廉價土地及其他措施加以推動。回歸以後，政府對於制訂產業政策遠較以往積極。近年的施政報告之中，科技產業、中藥港、服裝港和創意工業等意念層出不窮。至於實際的「成果」，包括從高科技的數碼港到大眾旅遊觀光點的迪士尼樂園。

論政府主導產業發展的經驗和實踐，相信中國必在頭幾名之內。剛於去年成為世界銀行第一位華人首席經濟學家的林毅夫教授在其新書《解讀中國經濟》之中，也有不少提及產業政策的篇幅。

必然干預其他經濟層面

早於五十年代初期，中國跟其他發展中地區一樣，極力推動重工業優先的政策。發展重工業涉及龐大的資金，而且技術主要由西方國家主導，所以設備大都需要進口。這些要求與中國當時缺乏資金、外的情況，可說大相逕庭。政府需要優先發展重工業，就必須干預經濟其他環節來為其提供有利條件，這些包括壓低利率降低資金成本、抬高價減低入口設備所需，以至限制原材料和工人各種生活所需品的價格來壓低生產成本。

以上各項，針對的只是與重工業生產直接有關的生產要素。不過，由於社會經濟環環相扣，干預無可避免要引伸至其他層面。即如只是單單抬高價將造成外流失，於是政府必須進一步實施外管制限制資金流動；壓低工人生活所需品價格將吸引人口向城市遷移和造成短缺，於是政府便要實施限制人口遷移和配給的制度。簡而言之，相比今天各地的產業政策，中國當年的重工業優先政策可以說是更為完整和全面。

重工業優先政策的結果，是重工業在各種人為的有利條件得以建立，甚至發展出原子彈和人造衛星等先進技術。可是，隨重工業優先政策而來的各種干預耗用大量社會資源，人民的生活水平卻與已發展地區和同期起步的發展中地區愈拉愈遠。

由此可見，分析產業政策的得失，不能只是眼於政策所推動的產業成果。因為透過政策優惠、財政補貼、甚至保護主義在背後支持的產業政策，動用大量社會資源為某種產業創造有利環境，總不難取得一些成果。就像韓國的高技術、高科技產業，常常被人引以為產業政策的典範，卻甚少有人留意到韓國政府為推動相關產業而使政策資源向當地財閥嚴重傾斜，最終這些大企業在亞洲金融風暴中紛紛倒閉，進而拖垮韓國政府的財政和整個經濟。

產業政策的出現，拋開利益團體的影響不談，往往都是出於一種超趕的心態。由於某種新興生產模式或產業在其他地區取得理想回報，於是希望引為已用。中國和很多發展中地區當年的重工業優先政策，就是看見已發展地區擁有較多資本密集的產業和生產模式，因而認為資本密集的產業較為優勝。即使時至今日的香港，從當年的數碼港到他日的西九，背後都有超趕的影子。


好心做壞事時有發生

事實卻是，各個地區根據自身各種資源的分布，對於發展不同產業和使用不同生產模式有其相對優勢。即使某種產業或某項技術擁有能夠提供最大增值的絕對優勢，在考慮到某個地區的資源分布後，卻未必最為合適。

因此，各個地區最應發展的產業，就是根據各地相對優勢自行發展的產業。當年亞洲四小龍的經濟急速增長，其中資源匱乏如香港亦能短時間內把人均收入拉近至已發展地區的水平，依靠的並不是盲目從外地引入高新產業，而是利用相對優勢以勞工密集的生產方式成功取得重要市場份額。時移勢易，香港在勞工密集方面早已失去相對優勢，但相對優勢作為產業發展中的基石地位依然不變。

相對優勢，就是市場奉行的產業政策。無可否認，市場存在不少諸如訊息、協調等等成本，發展新興產業之時亦將出現失誤和不足。因此，最為理想的情況莫過於政府以其慧眼，制訂符合相對優勢的產業政策減輕市場失誤的成本。不過，這樣既有賴政府在收集資訊上較市場參與者更勝一籌，更加需要假設政府能夠有效避免內部官員和外部利益團體隨政策而來的各種逐租行為。

因此，若論合適的產業政策，其實無非就是為整體商業活動拆牆鬆綁，從而在市場競爭下發展出擁有相對優勢的產業；而不是動用社會其他環節的資源和政府政策，向官員或利益團體所喜好的產業而作出傾斜。

至於對產業政策躍躍欲試的官員和政客，或許林毅夫教授在討論制度變遷時的意見，同樣可以作一個警惕：「總之，自發的制度變遷可能不是最優，政府可以扮演一定的角色，但是由以上種種原因，政府在干預的時候失敗的機會率很高，好心做壞事的情況時有發生。」